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美式作風──美國電力市場改革發展歷程

2004/11/05 經濟部能源局 點閱人次: 699

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▓撰文:徐守正

美國採聯邦與各州分權設計,憲法未授予聯邦政府或未禁止各州政府行使的權力仍留予各州。在前述架構下,有關美國電力市場改革的推動,其屬於全國性的規定與作法,係由聯邦能源管制委員會(FERC)負責。依據美國能源部(DOE)官方資料顯示,美國推動電力市場改革的目的,在於透過開放電力市場競爭,加速新興發電技術的引用,以降低電價水準及縮小區域電價差異。

美國在電力市場改革的推動力上,由於以複循環及燃燒式渦輪發電為主的新興發電技術,目前在建廠成本、發電成本及運轉維護成本上,已較傳統燃煤及核能發電機組取得較佳的市場競爭優勢,加以具有發電效率高、污染排放少及建廠前置時間短等優勢,近年來廣為非公用發電業(NUGs)採用的結果,導致美國電力市場產生連鎖性、結構性及難以回復的變化。

美國電力市場改革的發展過程,以1978年為分水領,該時點之前,為傳統電業管制架構,電業經營係以綜合電業區域獨佔型態為主,主要的電業管制規定包括:聯邦電力法(the Federal Power Act of 1935)、公用事業控股公司法(the Public Utility Holding Company Act of 1935)及各州的能源法規與公用事業法規。該時點之後,聯邦政府陸續透過修法及立法,解除法令設限造成的市場進入障礙,採行多項市場促進及活化措施。本文即以四階段時程,分析探討美國電力市場改革之發展歷程。

<插入表:美國電力市場改革的發展歷程>

四階段逾七十年

◎第一階段:開放發電競爭(1978-1992年)

為鼓勵汽電共生(Cogeneration)及再生能源(Renewable Energy Resources)發展,美國國會於1978年11月8日,通過公用事業管制政策法(the Public Utility Regulatory Policies Act of 1978;PURPA),解除對非公用發電業(Non-Utility Generation;NUG)的管制,為開放發電市場競爭揭開了序幕。該法規定,公用電業必須以本身額增發電成本,亦即迴避成本或避免成本(avoided cost),收購合格發電設施(Qualifying Facilities;QFs)產出的電力,並有義務以合理價格提供此類發電設施所需的備用電力。

<插入圖:美國非公用發電業(NUGs)的歷程與分類>

◎第二階段:開放輸電使用(1992-1999年)

為促進電力批發市場競爭,美國國會於1992年通過能源政策法(the Energy Policy Act of 1992;EPA),豁免1935年公用事業控股公司法(PUHCA)的規定,大幅放寬非公用發電業(NUGs)參與電力批發市場競爭的限制,稱為豁免可從事批發交易的發電業(Exempt Wholesale Generators;EWGs),並授權聯邦能源管制委員會(FERC)得要求公用電業開放輸電線路供其他公用電業、非公用發電業及其他的電力批發市場參與者公平使用,使美國電力市場由原先的局部開放發電競爭,進入全面開放發電競爭及電力批發市場競爭時期,對美國電力市場後續發展產生了深遠及本質性的影響。

依據1992年能源政策法之相關規定,聯邦能源管制委員會(FERC)於1996年4月24日,發布第888號及第889號命令(the Order 888 and Order 889 of 1996.04.24),對下列事項提出規範:要求公用電業提供第三方市場參與者公平無歧視的輸電使用;要求公用電業對不同項目的供電成本採行分離計價;要求公用電業將輸電操作功能予以獨立,提供公用電業回收套牢成本的機會;要求公用電業開發網路即時資訊公告系統(Open Access Same-time Information Systems;OASIS),提供市場參與者即時的輸電資訊。

◎第三階段:區域輸電組織(1999-2002年)

因應輸電網路開放使用後的需要,聯邦能源管制委員會(FERC)在1999年12月20日,發布第2000號命令(the Order 2000 of 1999.12.20),對區域性輸電組織(Regional Transmission Organization;RTO)進行規範,主要議題包括:RTO的中立角色、RTO的範圍與區域特性、RTO的操作權限,及其他與系統短期可靠度相關之議題。

◎第四階段:標準市場設計(2002-2005年)

為使電力批發市場的功能更為完整,建立全國適用的電力批發市場平台,聯邦能源管制委員會(FERC)於2002年7月31日,針對標準市場設計(Standard Market Design;SMD)公布提議規則(a NOPR on SMD),公開徵詢各界意見,並於2003年4月28日公布政策白皮書(the White Paper on Wholesale Market Platform of 2003.04.28),揭示未來的工作重點,包括:建立區域性獨立電網操作機構,建立區域性的輸電規劃程序,建立合理公平分攤輸電網路成本的方法、市場監控及防制市場壟斷力的機制,建立電能及輔助服務的現貨交易市場,提高電網壅塞管理的資訊透明度與效率,及輸電容量使用權的定義與定價方法,以確保系統運用所需資源充足無虞。

他山之石分述異同

美國電力市場改革的推動,與其他國家的相似點在於:市場改革係以漸進及由上而下方式進行,發展歷程可大致分為「開放發電競爭」、「開放輸電使用」、「區域輸電組織」及「標準市場設計」四個階段,在1992年能源政策法(the Energy Policy Act of 1992;EPA)通過後,提供了發電業者公平使用輸電網路的法源依據,市場改革有加速進行的趨勢。現階段推動重點為:在兼顧電力系統規劃與運用需要的原則下,建立高效率、公平及資訊透明化的電力批發市場交易平台。

與其他國家的差異點在於,聯邦與地方採分權設計,聯邦能源管制委員會在政策作為上,面臨法源授權不足及雙軌體系難以整合的問題。此外,美國電業所有權係以私有為主,要求民營公用電業作所有權分割,存有相當大的政治阻力。在前述約束條件下,容易因為市場過度集中或業者行使市場壟斷力,產生不當競爭或競爭遭限制的情事,在無法採行事前預防措施的情況下(市場結構基準),未來有關市場壟斷力的防制,將係以事後對策為主(市場成果基準)。(作者任職於台電公司企劃處)

表1:美國電力市場改革的發展歷程

圖2:美國非公用發電業(NUGs)的歷程與分類


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