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天秤間的兩相權衡──政府與市場的觀點

2004/08/05 經濟部能源局 點閱人次: 296

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▓撰文:徐守正

電力市場改革屬於政府施政的一環,與公共政策的形成與運作方式,有著密不可分的關係。對公共政策相關議題進行研究,有助於市場參與者及市場改革規劃設計者,具體掌握影響政府決策及政策內容的因素,針對政策運作過程的缺失尋求改善之道。

由公共政策的角度切入,尤其是從政府與市場的角度探討電力市場改革,可以更寬廣的視野,以更客觀、實用及系統性的思維,審視各國電力市場改革的步驟,對釐清電力市場改革的理論與實際,還原電力產業市場化的過程,將能提供具體清楚的方向。

制衡與匡正之間

政府與市場的關係,在各國電力產業發展過程中,是彼此相互需要卻又相互抑制的,二者相輔相成的程度,亦顯示了各國政治及經濟體制的特色。就科際整合的觀點,政治學是探討資源權威分配的學科,經濟學是探討資源經濟分配的學科,而公共政策則是探討政府如何透過權威性活動,以對社會資源進行妥適分配的學科,三者最終目的皆在為政策所用,具有難以分割的關聯性。

就經濟學的觀點,市場機能及供需法則自由運作的結果,有利達成較佳的社會資源配置效率,但完全競爭市場在實際的經濟體系中並不存在;當市場機能受限於公共財、外部性、不完全競爭、資訊不均、所得分配等因素,無法發揮作用時,仍有賴政府適度介入,以匡正市場失靈的缺失。相反地,非市場機制本身亦非毫無缺陷,政府介入私部門經濟活動或進行市場干預的結果,若使得市場秩序更加混亂,或導致更高的社會成本時,又往往必須藉由採行市場機制政策,以匡正政府失靈或政策失靈的缺失。

<插入圖:政府與市場的關係>

市場機能與市場失靈,是一體的兩面,二者是相生相隨的,既是電力產業獨佔形成的主要原因,亦是目前各國推動電力市場首須釐清與克服的議題。由於電力市場與經濟活動和民眾生活的連動性甚高,市場設計如未能針對市場失靈情況,有效的事前防範與事後因應,則可能導致災難性的結果,一如美國加州電力市場改革導致發生能源市場危機仍殷鑑不遠。

近年來,由於非市場機制本身的缺陷,如管制成本過高、不利提升電業經營效率、不利技術及服務創新等;另外則由於各國能源供需情況、政經情勢、產業結構及市場競爭態勢,在科技進步、電業管理制度革新及全球化經濟思潮的影響下,已逐漸產生較大的轉變,促使各國政府檢討既有的電業政策,解除法令設限造成的市場進入障礙,採行各項市場促進及活化措施,使電業轉朝市場經濟體制的方向發展。

三四作法分項細說

為提供國內各界參考,本文嘗試以市場機制及非市場機制政策,對目前各國電力市場改革的作法做大致上的分類與介紹。

<插入表:國外電力市場改革的作法>

如附表所示,政府為矯正市場失靈的缺失,可採行的政策工具有市場機制及非市場機制二類,前者適用於市場機能可發揮作用的情況,後者適用於市場機能無法有效發揮的情況。大致上,在市場機制政策方面可採行的措施有:

一、市場的自由化
對於已經存在的市場,由政府解除法令設限造成的市場進入障礙,如解除管制、民營化、合法化等措施。國外作法包括:產業結構重整;各業別會計獨立;開放發電及零售市場競爭;電網開放使用;由輸配電業義務提供系統併聯服務。

二、市場的促進
對於目前不存在有市場機能的市場,由政府設法建立市場機制,如透過財產權及使用權的定義與定價,以對相關財貨進行經濟分配,或創造其他可市場化的財貨。國外作法包括:頻率調節、發電備用容量及輸配電容量財產權的定義及定價;創造其他可市場化的財貨;解除零售價格管制;提供用戶購電選擇權。

三、市場的活化
對於市場機能無法有效運作的市場,由政府採行若干措施予以活化,如成立公開競價制度或集中交易市場。國外作法包括:成立電力現貨集中交易市場;建立長短期交易體系;建立區域性輸電組織;以區位定價法管理輸電壅塞、迴流電力及線路損失;建立網路即時資訊公告系統;降低電力零售交易的成本。

在非市場機制政策方面,政府可採行的措施則有:

一、誘因政策
利用課稅和補貼以引導目標群體的行為。國外作法包括:課徵化石燃料稅;提供再生能源、新興發電技術補貼或獎勵;公用電業以避免成本收購發電業者產出電力;建立發電容量費用給付機制;採行績效管制措施。

二、管制政策
建立規則以規範目標群體的行為。國外作法包括:能源配比、廠址選擇、建廠執照、環評、污染排放之規定;電廠不得無故停歇業之規定;訂定集中市場上限價格;輔助服務認證及績效評估制度;沿用成本加計報酬率管制;電價費率及服務品質之規定;供電義務或最終供電來源之規定。

三、非市場供給政策
由政府對目標群體直接供給財貨或勞務。國外作法包括:指定可靠度優先調度機組;特定類型的發電機組不得決定集中市場各時段價格;發電業者須分攤發電備用容量及將功率因數控制在規定範圍;成立獨立的系統操作機構、市場操作機構、市場支援服務公司。

四、保險與救助政策
由政府對目標群體提供保險或救助。國外作法包括:公用電業套牢成本回收機制;電業從業人員失業救濟或轉業輔導;消費者權益保護。

由於附表中內容離完整實用的目的,尚有相當大的距離,因此未來仍將有修正與精進的空間。(作者任職於台電公司企劃處)

<圖說>
圖1:政府與市場的關係
表2:國外電力市場改革的作法


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