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電力方塊拼圖──電力改革的推動步驟與方法

2004/06/05 經濟部能源局 點閱人次: 350

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▓撰文:徐守正

電力改革的推動,首須體認理論探討的重要性,透過理論強化及科技整合,釐清理論與實際的關係,以理論來解釋及預測實際,以實際來驗証及修正理論,避免盲目探索,造成歷史性的反覆,導致歷史性的挫敗。

電力改革好比拼圖遊戲,目的在拼湊整合出各國未來電力產業發展藍圖,與拼圖不同的是,目前各國推動中的電力改革,是在理論探討不足、試驗分析方法、技術支援系統、電業管理制度不全下進行的,在制度規劃設計與風險效益評估上,有相當多的不確定性與無力感。由於產業改造工程失敗的結果,代價是全面、高昂的,基於風險管理出發,實不宜在無把握的情況下進行;唯另就國家發展的策略性思考角度,市場化若真是電力產業歷史發展的必然,瞻前顧後、延宕不前的結果,亦可能使我們坐失提升產業效率的先機。

本文以電力市場改革的推動步驟與方法為架構,對電力改革不同階段面臨的議題作說明,並於文末針對我國電力改革現況發展提出若干看法。如附圖所示,電力改革的推動步驟,由上而下,大致分為計劃、執行及控制三個階段,各階段作業內容如下說明:

<插入電力改革的推動步驟與方法結構圖>

未來產業情境

情境假設是對不確定情況作合理分析的首要步驟,亦是公共政策賴以形成的基石。在電力改革的概念落實於政策、法源、制度、規章前,應就國家及產業發展的角度,對產業未來移動方向與速度做合理研判。此階段,必須優先回答的問題有:電力產業與其他產業有哪些本質差異、哪些因素有可能對產業既有及未來潛在競爭造成影響或投以不確定性、相關因素間如何交互作用。在完成前述分析後,則可合理研判產業未來發展軌跡,採行適當的因應策略。

電力產業能否由獨佔轉為競爭,由於對若干因素主客觀判斷不同,學者專家看法並不一致。前述現象與科技進步及各國政經環境快速變遷,導致傳統以來影響電力產業獨佔形成原因正逐漸消退有關,惟由於各項影響因素目前尚未能徹底改變電力產業特性,解除了法令設限造成的市場進入障礙,市場本身仍具有相當的不完全競爭性。

公共政策的內涵

公共政策的內涵大體指的是政府基於其自主性、職能性及意志力,透過公共政策目的的宣示與公開討論,藉由公共選擇過程調和各方意見,進而選用適當政策工具以達成國家發展目的之過程。電力改革的公共政策目的,最上層與各國確保國家競爭力的政治自覺有關,再來是透過政策目標調適,提高不同政策目標間的互補性,降低不同政策目標間的互競性。

電力改革可選用的政策工具,在市場機制政策方面,包括解除法令造成的進入障礙、由政府對原先市場機制不存在或未能有效運作者,採行若干措施予以促進或活化。非市場機制政策方面,則包括由政府對市場機能無法有效運作的部門,採行誘因、管制、非市場供給、保險及救助等政策措施。

市場化的核心議題

電力市場改革即是電業管理制度革新,二者只是文字上的差異,目的在於藉由管理制度革新,提升電力產業的績效,其內涵則可由市場體制創新與市場機制構建二項主題予以說明。

前者以國外的體制設計為例,內容包括了靜態的市場治理文件與動態的市場管理與監督機制,目的在於強化電力市場績效與參與者責任、監督及制衡利害關係人行為與權益、持續增進參與者的利益與價值,使電力市場成為自治性及自律性的有機體。後者大體指的藉由各類經濟理論及商品交易理論提供的學理依據、分析方法與制度設計典範,使傳統以計畫經濟為主的資源管理模式,轉換為以市場經濟為主的資源管理模式,以及在前述制度轉換過程中,需要新建或重建哪些的法令、管制規範及市場監督體系,以對不同市場結構及交易體系下的市場參與者行為、市場供需對價格的影響,市場價格的形成方式、資訊的傳遞方式、廠商的定價策略等,做合理的推估與模擬,以對市場參與者的不公平競爭行為及各類可能的市場失靈情況進行防制與矯治。

理想的市場成果

獨佔與競爭是相對的觀念,二者只是程度上的差異,在實際的經濟體系中,完全競爭市場並不存在。此外,市場開放競爭的本意,在於營造可競爭的電力市場環境,當既有的市場參與者,必須時刻接受潛在競爭者的威脅時,其決策與市場行動就不會是高枕無憂的獨佔者作風。在對市場開放競爭的本意有所掌握後,有必要澄清的是,市場機能並非萬靈藥,在競爭的維持上有其限制與不足之處,市場失靈時仍有賴政府適度地介入。

就產業政策及管理的觀點,為達成資源最適配置,實現經濟成長與穩定,避免過度廣告造成資源浪費,最好是實現有效的競爭,而實現有效競爭的政策基準概分為獨佔原則禁止及獨佔弊端管制兩種,前者重視市場結構基準,達成有效競爭的條件包括:市場上有眾多的賣方及買方、賣方與買方市場集中度不致影響市場價格、無明顯的市場進入及退出障礙,賣方與買方間無共謀等;後者則重視市場成果基準,達成有效競爭的條件包括:市場價格隨成本的降低而下降、具有誘因改善產品品質及生產製程、市場上無過剩設備存在、生產集中於效率較高企業、銷售活動中無資源浪費現象等。近年,世界各國有逐漸強化前述政策手段的傾向,強化獨佔對策的方向,以我國公平交易法為例,大體包括強化對市場結構、限制行為及不公平交易之管制。

對我國的啟示

國外經驗顯示,市場體制的創新與市場機制的構建,無形的比有形的重要,軟體設計比硬體設計重要,非但是左右各國電力改革成敗的關鍵因素,亦是困難度與複雜度最高的議題,堪稱是電力改革最核心的議題,亦是電力改革的起始點與歇腳點。我國目前在立法院審議中的電業法修正草案,雖已於91年12月26日完成一讀會程序,但在進入二讀會審查前,因部份立委對草案內容尚有疑慮,目前交付黨團協商中,在最近一次黨團協商會議中,初步決議電業自由化暫緩推動,電業法修正草案中之自由化條文暫予凍結。

針對前述發展情勢,本文認為,其中關鍵與我國電力改革上游推動步驟與方法未臻完備有關,在理論探討不全、試驗分析方法、技術支援系統、電業管理制度不足、各界尚未針對電力改革背後的公共政策目的進行充分討論,進而達成多數共識前,我國電力改革的推動,宜多方留心,方可避免陷入歷史性的失敗。(作者任職於台電公司企劃處)

<圖說> 圖:電力改革的推動步驟與方法結構圖


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