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4種推廣再生能源發展的作法及其比較

2007/06/05 經濟部能源局 點閱人次: 281

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■撰文:徐守正

為因應化石燃料耗竭及防範地球溫室效應擴大,透過各類政策工具的選用,包括市場機制及非市場機制,以促進再生能源發展,已成為各國能源政策的發展主軸。

各國作法顯示,由政府制定優惠收購價格,要求公用電業收購再生能源產出電力,即所謂的「採購代理」制度,符合再生能源初期發展的需要,是目前世界各國應用最廣泛,也是最成功的制度。惟因再生能源發電成本與價格的下降,有賴於再生能源發電技術的進步和發電規模的擴大,隨再生能源發電技術的日益成熟和市場規模的擴大,前述制度缺乏市場機制的弊端將逐漸顯露。相對於此,「綠色電價」制度屬於新型的市場模式,由於具備靈活的市場機制特性,目前已展現強大的活力,以美國德州和澳洲的綠色電力市場最為成功。此外,英國、丹麥、荷蘭等國目前引進的「發電配比」制度,則是再生能源發展的另一主要方向。為提供國內各界參考,以下就目前各國推廣再生能源的主要作法及其優缺點比較予以介紹。

主要作法及優缺點

一、採購代理
又稱為「單一買方」制度,是以價格為基礎的政策機制。在制度設計上,要求公用電業(如綜合電業或輸配電業)以政府訂定的價格,收購再生能源產出電力,具有收購價格固定、強制上網、優先購買、電價分攤等特性。

該制度的優點包括:(一)價格固定,能提供再生能源業者價格激勵,價格若設定合理,可快速促進再生能源投資,適合產業的初期發展階段。(二)電價簡單,方便管理,有利降低再生能源開發方案的交易成本。(三)針對不同技術類別及(或)地區的再生能源資源,分別制定不同的電價,符合公平、效率原則,有利再生能源的多元化發展。(四)附加成本計算簡單,可透過分攤機制予以解決,有利減輕公用電業收購再生能源產出電力的財務負擔,提高政策實施的可行性。

其缺點為:(一)未訂定再生能源的總體目標,未來發展具有不確定性。(二)未充分利用市場機制,不利大幅降低再生能源價格、最佳化電源結構和電源開發方案。(三)未來發展有賴於政府政策的持續性而非市場機制,政策可能因人、因事而變,具有不穩定性。

二、公開招標
由政府透過公開招標與再生能源業者簽訂長期購售電合約,以實現再生能源目標。透過多家業者參與投標競爭,除有利遴選最有能力的公司,亦有助收購電價、補貼成本及投資成本的下降。

其制度優點為:(一)引入市場競爭,透過競標過程遴選最佳業者,有利以較低成本,大規模開發再生能源。(二)政府為購售電合約提供有力的擔保,有助業者降低投資風險及財務融資。(三)業者在投資、建廠和營運過程中,為了增加投資獲利,會藉由採用較先進的技術與設備,提高經營管理水準,以降低投資和營運成本,有利促進產業的發展。

缺點則有:(一)有賴中央政府協調地方政府關係,如果大型開發方案的所有權和收益劃歸中央,地方政府將缺乏積極參與的意願。(二)政府審核程序過於繁複,對中小型投資者將造成障礙,造成市場壟斷。(三)資源較佳地點面臨優先開發、過度開發、開發中斷之問題。

三、綠色電價
在壟斷性市場中,透過綠色電力認證,促進再生能源的發展。認證通過的公司,可以在市場行銷中,使用綠色電力標誌,吸引特定的用戶群,選擇綠色電力服務。

其優點為:(一)綠色電力是相當容易理解的概念,有助用戶清楚地知道,所購買的電力是來自風力、太陽能、地熱或其他的再生能源發電。(二)銷售綠色電力,有助提高電力公司的社會形象。(三)對再生能源開發方案的信任度、產品的確切性,有助提高社區民眾對在地電源開發方案的接受度,進而有利建廠工作的開展。

缺點為:(一)電網因為行政區域自然分割的結果,可能造成再生能源業者只願開發當地再生能源並設計相應的綠色電價制度,導致部分業者壟斷市場,出現綠色電價無法真實反應成本的問題。(二)生產及銷售再生能源電力的公司,沒有誘因降低成本、提高技術和服務品質,且綠色電價是以用戶自發(願)性購買為基礎,不具法律約束力,與民眾的素質、社會文化等具有高度的關聯性,實施的困難度較高。

四、發電配比
由國家透過立法的方式,對再生能源發電占市場總發電量比例,訂立強制性的規定,是以市場為基礎、公正、不需政府進行投資和管理的政策模式。市場參與者可以透過市場分配,以成本最低、效率最高、最具彈性的方式,完成再生能源發電配比標準。政府的角色簡化為訂定目標、監督政策執行和實施有效管理等。

該制度的優點:(一)發展目標明確,有利在較長時期實現量化的目標,確保再生能源發電的市場需求,對提高投資業者和設備供應商的信心,具有正面的助益。(二)綠色證書交易具有靈活及流動性高的優點,有利營造公平競爭的市場機制。(三)促進地區與地區間的資金與資源交流,有利再生能源資源開發利用的最佳化,形成大範圍的區域市場。(四)政策架構具有穩定性,政府可以最低程度的行政參與,實現再生能源目標,有利降低管理成本。(五)強制訂定再生能源發電配比,將再生能源發電外部效益內生化的結果,縮小了再生能源與傳統發電技術的成本差距。

缺點為:(一)發電配比有可能對再生能源開發利用的最大化造成限制,必須對再生能源發電配比持續不斷的進行調整。(二)再生能源發電價格由市場機制決定的結果,有可能發生大型投資者壟斷市場的情況,對小規模投資者的市場進入形成障礙,不利於長遠發展。(三)有賴建立客觀公正的認證制度、有效的監控機制、強而有力的懲罰措施與手段,提高了監督管理的成本。(四)再生能源發電配比標準的決定、市場交易體系的建立、懲罰標準的訂定等,大都牽涉複雜的決策分析過程,因此制度能否實施成功,有賴多重因素的配合。

對我國的啟示

目前各國推廣再生能源發展的作法各有其特性及優缺點,「採購代理」與「公開招標」制度,適用於再生能源的初期發展階段,有利政府以較低的成本,大規模推動再生能源發電。「綠色電價」則是發揮公眾意識的作用,結合了政府的參與及市場機制特性,惟係以用戶自發(願)性購買為基礎,不具有法律約束力,與民眾的素質、社會文化等具有高度的關聯性,實施的困難度較高。「發電配比」制度側重市場機制的作用,政策架構具有穩定性,有助政府以最低程度的行政參與,實現再生能源目標,有助降低管理成本;惟因再生能源發電配比標準的決定、市場交易體系的建立、懲罰標準的訂定等,牽涉複雜的決策分析過程,制度能否實施成功,有賴多重因素的配合。

各國再生能源政策的發展方向,展現了各國在再生能源產業不同發展階段的相互適應關係,也展現了各國再生能源產業與國際接軌的趨勢。因此我國在制定再生能源發電相關政策時,宜應充分考量我國現階段再生能源產業發展情形,不同制度設計的特性與優缺點,制訂出符合我國能源、經濟、環保、社會、法律環境的政策與措施,在確保公用電業保有健全財務結構及兼顧既有電業從業人員權益前提下,據以促進再生能源產業快速、健康、穩定的發展。(作者任職於台電公司企劃處)


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