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發展生質能的問題與對策

2007/01/05 經濟部能源局 點閱人次: 224

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■撰文:黃宗煌 ■圖片提供:台灣新日化公司

2002年,筆者在波昂大學的安排下參觀了德國關於再生能源(尤其是生質柴油)的生產與發展情況,同時參加了台德社會經濟協會主辦的雙邊合作計畫成果報告,當時筆者在總結會議中,建議來年的雙邊合作課題可以生質柴油的生產應用與政策分析為主軸,並得到德方理事的認同。因此,筆者在2003年得到該協會的小額資助,針對德國的發展政策做較深入的研究,同年也在工研院能環所的委託下,就國內推廣能源作物及發展生質柴油的可行性進行初步評估。

當時國內對於能源作物及生物能源的政策與經濟研究極為缺乏,關於發展潛能及可行性的資料和評估報告也不多,不過,2005年的全國能源會議旋即對生物柴油及生質酒精的應用,定下具體的目標。2006年,國科會、能源局、農委會則同時投入大筆經費,推動生質能的委託研究,主管機關亦已訂出付諸行動的時間表,國內一股令人難以置信的生物能源研究熱潮已然展開。

當前問題

關於國內推廣能源作物及應用生物能源的可行性,一些主要的研究報告均已明確指出,發展生物能源可望衍生可觀的內部與外部效益,其中包括:經濟效益、環境效益、能源安全效益等。

經濟效益主要是在於紓緩農產品貿易自由化所帶來的競爭壓力,並有助於提高農民所得,創造農村就業機會、減少能源進口的外匯支出、發展能源產業等。環境效益在於活化土地利用,維護農地資源的保育效益(如遺贈價值、存在價值、選擇價值等),改善空氣品質及減少二氧化碳排放的效益。能源安全效益則在於提高自主能源比例,降低對化石燃料的依賴等。

此外,政府推動生物能源的目標與期程已經決定,民間企業對於來自政府的補貼顯然已有高度期待,農民與各級農會也抱持樂觀其成的態度,因此,接下來全國民眾似乎可以等待體驗並分享前述各項效益的實現。然而,我國積極推廣能源作物並應用生物能源的政策,仍然存在不少值得深思的問題。

一、政策目的不明確
目前所定的推廣目標,對於3大類效益的政策權數,是否有所不同?筆者認為,不同的權數組合,將對應著不同的社會最適(Socially Optimal)推廣目標。也許決策者已經瞭然於胸,果若是,尚且值得予以尊重。

二、達到目標的成本有效性堪虞
成本有效性(Cost Effectiveness)是許多先進國家在制訂公共政策目標時至為重視的原則之一。如果逐項檢視上述3大類效益,並考慮其他可以達成等量效益之替代方案,則推廣生物能源的成本有效性將不易具有說服力。

三、補貼的問題呼之欲出
要達到既定的推廣目標,根據內部成本與效益的評估結果不難預知,未來勢必須由政府投入大筆資金來補貼農民及生物能源的製造業者。當大家翹首以待之際,關於適當的補貼形式(例如補貼資本成本或其他要素投入、或保價收購產出)、補貼率、補貼期限等,都需有睿智的決定。更重要的是,政府與民眾對補貼所可能衍生的負面效果,往往視若無睹,其中包括公共資金的成本(Cost of Public Funds)或補貼的無謂損失(Deadweight Loss)、受補貼業者的劣性競爭(如過多生產家數導致生產規模不具效率)。總之,生物能源推廣的社會淨效益是否如預期般的可觀,仍有待觀察。

四、政策工具的整合有極高難度
生物能源的推廣涉及多個主管機關的職權(至少包括農委會、能源局、環保署),而各機關復有不同性質的政策工具在握,有的已經上路施行中(如空污費、石油基金、浮動油價、休耕與輪作補貼),有的則尚在研擬規劃中(如能源稅)。如何讓這些工具發揮協調與加成效果,及避免其相互矛盾或重複,委實不容忽視。其實,這些政策工具之間應有的整合關係,繫乎政策目標(例如維持價格穩定、或維護農民所得水準、或維持既定推廣目標),而且應具動態調整的機制。如果事前沒能做好協調機制,只怕難逃政策失靈的困境。

五、成本與效益評估尚存改善空間
主管機關雖然各自委託研究評估推廣能源作物與生物能源的內部與外部的成本效益,惟成本效益的內涵及評估方法仍存在不少問題。例如,忽視補貼的超額負擔,使用效益移轉法(Benefit Transfer Approach)來評估環境成本與效益的適當性,忽略生物能源相對於其他再生能源之「淨能源比例」(Net Energy Ratio),忽略多用化學資材及水資源的外部成本,污染減量之計值標準缺乏合理基礎等。

六、生物能源的使用亦有其固有問題
例如:(一)淨能源比例偏低;(二)零售地點不普及,購油不便;(三)可能對舊型柴油車輛造成腐蝕護漆及橡膠管線,阻塞濾網,降低動力(Power)等問題。(四)增加NOx的排放量,構成煙霧(Smog)的環境問題。(五)天氣寒冷時的凝固問題;(六)民眾使用的心理障礙和疑慮,尤其是對車輛之機械原理的資訊理解不夠或經驗不足時,可能造成操作與維護上的問題等。凡此問題,均有待克服。

七、生質燃料的品質標準尚待訂定
生質燃料與汽車工業的垂直整合更是息息相關,而我國生產技術水平卻仍難與其他國家抗衡。如何促進技術創新,並兼顧能源作物市場、油品市場(包括生物能源、其他再生能源及傳統能源的供需與進出口)、消費者、以及汽車製造業者的行為決策模式,誠乃當務之急。

謹慎衡酌社會效益

就長期而言,發展生物能源或許是必要的,而且亦有其利基,技術進步的潛力也是樂觀的,惟其必要性、適時性、及適量性,則可能因地制宜。就我國而言,為達目標而不惜代價並非正確的作法,確保目標的社會效率方為關鍵。因此,政府應該釐清推廣生物能源的政策目標,並通盤考慮可達相同效益之其他替代方案成本有效性。(作者為清華大學經濟系教授)


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