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減碳新時代,跟二氧化碳說Bye-Bye

2016/02/05 經濟部能源局 點閱人次: 440

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撰文/曾君儒 受訪/國立清華大學科技法律研究所所長范建得 圖片提供/達志影像、行政院環境保護署溫減管理室

堪稱21世紀最重要的氣候會議,已於2015年底在法國巴黎圓滿落幕,當法國外交部長法比尤斯(Laurent Fabius)宣布最終版《巴黎協定》通過的那一刻,全場各國談判代表起立鼓掌、甚至有人感動落淚。人類與氣候環境的拉扯歷史,就此翻開了嶄新的下一頁。

越來越劇烈的氣候變遷,讓原本不在乎的人類終於幡然醒悟,承認自己是造成地球發燒的禍首之一,但要怎麼讓大家用最適合也滿意的方式減碳,這課題就讓全世界討論了快20年。

從《京都議定書》到《巴黎協定》

《京都議定書》(Kyoto Protocol)是上一世紀最重要的1份氣候協議,「因為《京都議定書》即將到期,締約國們開啟了後京都議定書的談判。」國立清華大學科技法律研究所所長范建得說。當大家發現《京都議定書》生效後,只有針對附件一的國家強制減碳,成效不佳,因此在2007年的COP13會議上通過了「峇里島路線圖」(Bali Road Map),這個路線圖大致底定了接下來幾年的談判關鍵內容,包含共同願景、減緩、調適、建立財務機制、技術轉移、能力建構等6大項目,各國並同意在2009年哥本哈根(COP15)的會議上完成協商。

「大家期待在哥本哈根的會議上產生一份新的協議書,但哥本哈根的會議基本上是失敗的。」范建得說明,過去只是單純的減碳問題討論,但隨著峇里島路線圖提出的6大項目開始,各方的利益角逐將南北半球衝突推上檯面,「北半球的已開發國家認為發展中國家一定要投入減碳工作,而南半球開發中的國家認為,已開發國家應該先把《京都議定書》的內容執行完畢,才有資格要求南方各國。」范建得說,當各方利益浮現,全球的減碳工作便從泛道德主義,走進了赤裸裸的利益算計。各國的政府,一直到哥本哈根會議時,才第一次很真實的認知到:過去的減碳工作並沒有成功,但也因為所有人的需求都真實地傳達出來,失敗的會議反而鋪陳出可以繼續談判的基礎。

在體認到開發中與已開發國家中的隔閡後,2013年的華沙會議(COP19)訂出了「損失與損害」(Lossand Damage)的應對策略「華沙機制(Warsaw Mechanism)」,並成立專門執行委員會明令已開發國家應該提供的協助內容與範圍,讓各國自行討論可以接受的減量貢獻,也就是後來的「國家自定預期貢獻」(Intended Nationally Determined Contributions, INDCs)。「你可以看到,在之後召開2014年的祕魯利馬會議(COP20)時,各國從單純的道德、逐利、博奕,聚焦到化解關鍵問題,所有東西都準備好了。」范建得說,這也奠定了2015年《巴黎協定》的談判基礎,而其中最大的改變就是中國大陸與美國的立場,一東一西的排碳最大國,竟然主動表示願意被協定規範,這個政治氛圍也讓所有國家相信談判是可以成功的,《巴黎協定》的勝利就從這邊露出了曙光。

皆大歡喜的COP21

記取過往的失敗教訓,負責新氣候協議談判工作的「德班平臺工作小組」(AdHoc Working Groupon Durban Platform for Enhanced Action, ADP)根據華沙會議的決議,要求締約國提出自己的INDCs,打破過往由聯合國由上而下(top-down)的模式,改採「由下而上(bottom-up)」的方式,讓各國評估自己的能力與意願,主動參與這項國際減碳盛事。「這招太厲害了!」范建得稱讚,雖然這些都是政治宣示、與法令無關,但卻動員到全球的人,每個國家得以面對自己國內的態度、接受公評與透明度的檢驗,把任務建立在可以量化的數據上,自此,減碳的願景已不再抽象模糊,而是能清楚看到執行期程。

「在COP21的談判會議中,首先達成共識的就是透明度(Transparency)問題,讓彼此可以信任後,就可以繼續討論這次的會議重點:碳排放的範圍、財務機制、技術轉移和升溫範圍。」范建得說,根據統計,在會議舉行前各國提出的INDCs數據顯示,全球已有97%的碳排放量納入了討論範圍,對減碳具有實質的影響力。而發展中國家最在乎的財務機制與技術移轉問題,在COP21會議中也得到完整的答覆,對開發中國家而言,為了減碳而造成的損失與損害,可以由已開發國家的金援和技術協助來彌補,而已開發國家可以根據清楚的財務機制來決定要提供多少經費,「這些問題,就呼應了峇里島路線圖的6大訴求,而且都環環相扣。」范建得表示,直到這些都談完了,最後才是升溫攝氏1.5℃還是2℃的問題。

有人質疑,在最後出爐的《巴黎協定》中,並沒有具體的量化數據,條文僅提到已開發的工業國家應帶頭減碳,而開發中的新興國家則要在得到幫助的情況下,盡最大的努力減碳。「事實上《巴黎協定》的強制力,將落實在每個國家的NDC裡,透過NDC的內國法化,美國可以用自己的行政命令與行政法做事、英國回去採用他們的《氣候變遷法》、韓國用《綠色成長法》,我國則是《溫室氣體減量與管理法》,用各自國內的法規落實自己的國家減碳目標。」范建得解釋,氣候變遷談判透過這樣的處理方式,解決了過往大家爭執不休的問題,雖然過程中難免有些插曲,但對所有的工作小組來說都可以接受,不僅弱勢的島國與開發中國家很滿意,連國際環保團體綠色和平組織都難得認同地說,「這件事情只是個起步,而我們站在對的一方。」

不能輸的生存之戰

逐年上升的海平面,正時刻威脅著四面環海的臺灣,這場不能輸的生存之戰,我們究竟應該如何迎擊?

范建得認為,面對嚴峻的氣候變遷挑戰,解救臺灣的唯一關鍵就在「能源」上,而能源超過9成以上仰賴進口的臺灣,面臨減碳議題時,無疑是雪上加霜。「在談減緩排碳之前,臺灣就已經有很嚴重的能源問題了。」范建得表示,我國的能源效率做得非常好,管理端的工作都很優秀,但孤立的島國仍然需面對先天上的能源缺乏與能源配比的問題,在步入減碳新時代,所有人都捨棄化石燃料的當下,與臺灣競爭低碳能源的對手增加了,能源成本上漲的壓力,好像又更重了些;這是能源供給的一大挑戰,而這只是我們先天性資源缺乏的背景而已。

「我國能源供給中化石能源約占90%,全國電力總發電中化石能源約占80%,而擔任基載電力的核電恐將面臨退場,可以看到我國的能源合理配比正在惡化、基載電力不斷萎縮,我們已經面臨了前所未有的壓力。」范建得說,以部門別來看,有近38%的電力用在工業、50%的碳排放也來自工業,產業界的減碳壓力非同小可。

面對產業結構與能源供需的兩難,即使經濟部在2013年推動綠色經濟政策,但其功效仍不顯著,因此范建得認為,唯有下定破釜沉舟的決心,從能源價格與科技研發著手,才有可能在岌岌可危的脆弱基礎上進行具有實質效益的減碳工作。「當你非減碳不可時,你得強迫產業轉型、恢復市場價格,反觀英國也是島國,他們在2008年推動電力市場改革時,用減碳的效益來看電力市場的效益,我們也許可以參考。」范建得說明,可以靠電力市場帶動產業轉型,假使繼續讓全民享受過於便宜的能源,就沒有辦法帶動高效率的用電器具,用價格去改變與反應的過程必定很痛苦,但若能加入政府的融資機制、雙管齊下,才有可能完整我們的INDCs。

「我國已經有了《溫室氣體減量與管理法》,若能與能源局的6大開發政策計畫、能源政策綱領相配合,就可以取得法律基礎,強化全民意識,才不會把所有減碳的壓力全扔在產業身上。」范建得說,INDCs提出以後,要讓所有人知道減碳是大家的事,也能給人民一個轉型的期程與期待,「現在就是最關鍵的時刻!」

「有人問,臺灣又不在締約國的行列中,為什麼要傻傻自動遵守這些規範?」范建得說明,若不談道德與生存問題,光從商業貿易的觀點來看,不加入規範的損失將無以數計。「當NDC法制化以後,會出現非常多的非關稅貿易障礙,假使不遵約,你看看其他那些遵約的196個國家是否願意開放你高排碳的產品進入他們的區域?這跟以前的貿易制裁完全不同,」范建得表示,這份即將生效的全球性協定,背後一連串的連鎖效應才是臺灣真正的威脅,「只有當我們自動遵約,國際才會願意提供一個公平的待遇給你,要怎麼將臺灣納入國際體系是很重要的,我們一定要主動!」范建得堅定地說,只有積極掌握主動權,才不會淪為被邊緣化的犧牲者。


關鍵字:京都議定書,巴黎協定,電力市場自由化

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